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清真食品管理制度探索

一、清真食品管理的各种实践


2011-08-08 13:08    侯 斌 @ 《食品安全法治》



    清真食品是回族、维吾尔族等10个少数民族2000多万群众的生活特需品。做好清真食品管理立法工作,加强对清真食品生产经营行为的管理,对于尊重少数民族风俗习惯,保障少数民族合法权益,增进民族团结,维护社会稳定,都有十分重要的意义。清真食品管理包括了对清真食品的“食品”自然属性的管理和“清真”社会属性的管理。前者是指对清真食品安全等问题的管理,应当由食品安全相关管理部门来完成; 后者指对清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯事务的管理。[1]在我国各地,通常由县级以上地方人民政府民族事务主管部门完成。本文所讨论的清真食品管理是指后者,即对清真食品涉及尊重少数民族风俗习惯事务的管理。
 
    一、清真食品管理的各种实践
 
   (一)我国地方法规的规定
 
    至今我国尚未出台全国性清真食品管理法规,各地方法规规定的清真食品管理制度并不统一,目前我国主要有以下两种管理方式。
 
    1. 行政许可。所谓行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为,其实质就是行政审批。通过行政许可,政府可以有效地控制社会的生产和经营规模,维护市场秩序,防止不正当竞争,并可有效地利用资源,避免浪费。同时,还有利于维护社会公共利益和保障公共安全,保护行政相对人的合法权益。[2]由于清真食品生产经营需要具备特定的条件,并且在清真食品生产经营中,是否尊重少数民族风俗习惯,关系到民族团结和社会稳定的问题。因此,对清真食品生产经营实行行政许可,已成为我国大多数地方法规的选择。如宁夏、新疆、辽宁、河南、北京等省、自治区和直辖市的清真食品管理法规均规定:清真食品生产经营者必须到所在地民族事务主管部门办理审批,领取清真食品准营证和清真标志牌后,方可从事清真食品生产经营;未取得清真食品准营证和清真标志牌,不得生产经营清真食品。值得一提的是,2003年颁布实施的《行政许可法》第十五条规定:“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。”按照该规定,目前我国地方性法规或者规章中的生产经营清真食品行政许可规定实质上违反了《行政许可法》,应当是无效的。而1993年颁布实施的《城市民族工作条例》,仅规定了生产经营清真食品的条件,并没有明确规定清真食品生产经营必须经过行政审批。因此,各地对清真食品生产经营实行行政许可管理缺少了法律根据。在此前提下,各地在清真食品管理实践中的做法各有不同:有的地方民族事务主管部门通过获得地方人大或政府法制办的谅解,继续保留许可管理;有的则通过与工商行政管理部门协商和合作,进行事实上的许可管理;也有在事实上放弃许可,只进行事后监管。
 
    2. 过程监管。由于目前缺乏明确的法律法规作为依据,并在减少行政审批的市场经济理念的影响下,部分地方性法规没有把行政许可作为生产经营清真食品的监管制度,而是通过备案管理、过程监管和事后处罚等方式进行管理。这些地方性法规大多是《行政许可法》生效过后制定或者修订的法规。如《江苏省清真食品监督保护条例》就没有要求生产经营清真食品的企业或个体工商户必须到民族事务主管部门进行审批;对于需要申领由民族事务主管部门监制的清真标志牌的,应当按照规定的条件向民族事务部门申请,即使没有申领清真标志牌的,也不禁止其生产经营清真食品,只要求应当按照少数民族的清真饮食习惯加工制作清真食品,并在其字号、招牌和食品包装上标明“清真”字样即可。《陕西省清真食品生产经营管理条例》虽然规定了从事清真食品生产经营的企业或个体工商户需要具备的条件,但并没有必须向民族事务主管部门或其他部门申请生产经营许可的规定,也应当认为没有确立清真食品生产经营许可制度。
 
    (二)国外的做法
 
    1. 认证。认证是国外最常见的一种清真食品管理措施,如新加坡、马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家,基本都由政府部门负责清真食品的管理工作,而管理手段主要是通过官方或者半官方的认证机构,对清真食品生产经营企业进行认证,颁发清真认证书,打造市场信誉和诚信度较高、穆斯林认同、信赖和放心的经认证的清真食品。[3]除上述国家外,英国、加拿大等国也都以认证作为清真食品管理的主要手段。在这些国家,清真食品的认证机构通常是负责宗教事务管理的机构,也有清真食品行业管理机构,如马来西亚首相署伊斯兰教发展局、新加坡回教理事会、英国穆斯林食品理事会等。[4]一些国家的清真食品认证是一种强制性认证,未经过认证的食品不得以清真食品名义销售。如新加坡回教理事会《清真认证申请程序》就规定:如未获得新加坡回教理事会的认证证书,所有申请人不得出示或者使用清真(Halal、ditanggung halal)或穆斯林食品(Muslim food)术语、标识,或者任何相近含义的文字,来表示该食物适合于穆斯林消费,只允许使用新加坡回教理事会的清真认证标识。[5]
 
    2. 强制信息披露。美国新泽西州要求清真食品生产销售者应当按照规定详尽地向消费者披露清真食品的信息,由消费者自主判断和选择。按照新泽西州法律与公共安全部消费者事务局《清真食品披露声明书、披露声明书的张贴及其保存要求》的规定,清真食品的销售商应当以书面形式向消费者事务局申请适用其业务的清真食品披露表和清真披露声明书,并在其经营场所消费者可见的位置张贴清真声明书,向消费者披露其销售的清真食品的详尽信息。披露的目的是帮助消费者确定标示为清真的食品是否在配制和保存过程中符合其对伊斯兰教的法律和习俗的期望和了解;保证消费者在购买标示为清真的食品时,是在得到明确信息之后作出决定的。[6]对未作披露或欺诈披露的,会给予一定的处罚。
 
    3. 过程监管和事后处罚。过程监管是政府部门通过对清真食品生产经营过程进行监管来管理清真食品的方式,美国的大多数州均采用这样的管理方式对清真食品进行监管。如明尼苏达、得克萨斯、伊利诺伊、密西根等州制定的清真食品管理法案,均严格规定清真食品生产经营者应当按照伊斯兰教要求配制或加工清真食品,不得将非清真的食品标示为清真食品,不得欺诈消费者,对于违反法案的行为后果则各有不同。得克萨斯州清真食品法案规定,违反本法案的,可以按照《商业与贸易法典》的规定处以罚款,同时,消费者有权提出损害赔偿。伊利诺伊州、密西根州的法案则规定,欺诈出售清真食品的构成轻罪。[7]
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第1页:一、清真食品管理的各种实践 第2页:二、我国应当对清真食品生产经营实行许可管理
第3页:三、清真食品生产经营许可的内容 第4页:参考文献

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